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Chronique politique et constitutionnelle

des pays postcommunistes de l’espace balkanique

(A paraître dans la Revue d’études politiques et constitutionnelles est européennes)

 (Extrait)

 Année 2008

  

Sous la direction de

François FRISON-ROCHE, Chargé de recherche (CNRS)

Université Panthéon-Assas, Paris II

Centre d’études et de recherches de sciences administratives et politiques (CERSA)

 Pays concernés et rédacteurs de cette chronique :

ALBANIE (Thomas Frachery), BOSNIE-HERZEGOVINE (Ana Rajcevic–Garcia), BULGARIE (Maria Mateeva), CROATIE (Jean Renault), KOSOVO (Odile Perrot), MACEDOINE (Tania Kostovska), MOLDAVIE (Ion Tabarţa), MONTENEGRO (Svetan Svetanovic), ROUMANIE (Lucie Guesnier), SERBIE (Christina Zakic), SLOVENIE (Laurent Hassid).

 

Présentation générale

Pour la deuxième année consécutive, la Revue d’études politiques et constitutionnelles est-européennes présente sa « chronique politique et constitutionnelle des pays postcommunistes de l’espace balkanique ». En quelques pages, les lecteurs intéressés par cette région peuvent ainsi prendre connaissance des événements marquants de l’année 2008.

D’un point de vue constitutionnel, c’est une année importante pour la région. Au terme d’un processus long et difficile, le Kosovo a proclamé son indépendance et adopté sa constitution ; l’Albanie a modifié la sienne. Sur le plan politique, plusieurs pays ont renouvelé leur Parlement (Monténégro, Roumanie, Serbie et Slovénie) ou ont procédé à des élections présidentielles (Monténégro, Serbie) ou locales (Bosnie-Herzégovine, Kosovo, Roumanie). La Slovénie a également organisé son treizième referendum depuis son indépendance au début des années 1990.

Les deux pays de la zone, membres de l’Union européenne depuis à peine deux ans (Bulgarie, Roumanie), continuent à se heurter à des difficultés importantes d’adaptation, souvent liées à la corruption et à un déficit de leur système judiciaire. Les rapports de la Commission les concernant ont relevé de nombreuses fraudes financières et la Bulgarie a même été « sanctionnée » par la suppression de certains fonds. Même si la remarque n’est pas faite publiquement, le « mauvais exemple » donné par ces deux pays n’est pas de nature à inciter les pays de l’Union (et leurs opinion publiques respectives) à accélérer l’adhésion des autres pays de « l’Europe du Sud-Est » qui ont déposé leur candidature ou ont vocation à le faire. Il faut le regretter car chacun sait que seule l’UE permettra à la région une sortie de crise « par le haut ».

Il n’en demeure pas moins que l’UE poursuit son action dans l’ensemble de la région. C’est même la Slovénie qui exercé sa présidence pendant six mois. Elle est le premier pays postcommuniste à assumer cette lourde charge et le bilan global – on doit le souligner - est plutôt positif. Certes, la région est loin d’avoir atteint le niveau requis mais les négociations avancent et plusieurs « Accords de stabilisation et d’association » ont été négociés, signés et mis en œuvre.

2008 restera sans doute également comme une année de crise larvée dans la région. Sur le plan de la politique étrangère, des « querelles de voisinage » - qui peuvent apparaître d’un autre âge – sont toujours et encore d’actualité. Deux exemples retiennent l’attention : la Grèce et la Macédoine n’en finissent pas de négocier sur le nom de cette dernière ; la Croatie et la Slovénie se sont ouvertement disputées au sujet de la Baie de Piran et du partage des eaux territoriales. En conséquence, la Macédoine n’a pas pu rejoindre l’OTAN à cause du veto de la Grèce lors du sommet de Bucarest et les négociations d’adhésion de la Croatie à l’UE ont été « bloquées » par la Slovénie.

Sur le plan intérieur, l’impression générale est que la majorité des pays postcommunistes de l’espace balkanique s’enfonce dans une crise politique globale (Bosnie-Herzégovine, Macédoine, Moldavie, Roumanie, Serbie) qui augure mal de la suite au cours de l’année 2009. Mais nous aurons certainement l’occasion d’en reparler lors de la prochaine chronique…

Le coordonnateur de cette chronique tient évidemment à remercier ici tous les auteurs. Il remercie néanmoins tout particulièrement Odile Perrot pour sa contribution à la mise en forme définitive de cette chronique.

 

F. F-R

 

 

BULGARIE

 

Maria MATEEVA

(Doctorante à l’Université Paris II)

 Contexte général

 

Deux ans après l’adhésion de la Bulgarie à l’Union européenne, l’année 2008 a été marquée par la mise en évidence de troubles profonds dans « l’européanisation » du nouvel État membre, qui a fait l’objet de critiques sévères de la part de la Commission européenne quant à la faiblesse du système judiciaire, la corruption endémique et la criminalité organisée. Le pays a même été menacé par certains des Etats membres de la mise en application d’une clause de sauvegarde en matière judiciaire, prévue dans le traité d’adhésion.

Bien qu’étant toujours le pays le plus pauvre de l’Union européenne, la Bulgarie a subi une importante réduction des fonds d’adhésion qui lui étaient destinés, en raison de fraudes. La Commission européenne a pris cette mesure drastique après la révélation de nombreux scandales de corruption et de cas de fraudes avérées, dénoncés par l’Office [européen] de lutte anti fraude (OLAF) .

Sur le plan politique, l’année 2008 était importante dans la mesure où c’était la quatrième et dernière année de la coalition parlementaire tripartite constituée en 2005 par le BSP (Parti socialiste bulgare), le NDSV (Mouvement national pour la stabilité et le progrès) et le DPS (Mouvement pour les droits et les libertés) avant de revenir devant les électeurs. Plus d’un an avant les élections européennes et législatives, prévues pour le début de l’été 2009, le pays s’est donc trouvé en campagne électorale. La scène politique se préparait pour « la guerre » importante qui approchait en anticipant les éventuelles coalitions politiques envisageables au cours de la législature 2009-2013.

Quant à la crise économique et financière qui a bouleversé le monde entier, la Bulgarie n’y a pas échappé et, selon les spécialistes, les conséquences de la crise seront plus graves en Bulgarie en 2009 qu’en 2008. Bien que la croissance du PIB ait atteint 6 %, les investissements directs étrangères (IDE) ont connu une baisse de 25 % et sont passés de 8,5 milliards d’€ en 2007 à 6 milliards d’€ en 2008. Ces IDE sont d’une importance majeure pour la Bulgarie puisque le pays fonctionne avec un « Directoire monétaire » (Currency board) et les investissements directs étrangers doivent compenser la balance des paiements. Les taux de chômage et d’inflation officiels se sont élevés à 12 % et 5 %.

Sur le plan extérieur, l’année 2008 a été riche en événements. Au mois de janvier, la Bulgarie a signé des accords importants avec la Russie sur la construction de l’oléoduc Bourgas-Alexandropolis, le gazoduc « South Stream » et la centrale nucléaire de Béléné. Cette démarche a vite provoqué des polémiques sur l’aggravation de la dépendance énergétique du pays à l’égard de Moscou , et Bruxelles a insisté sur la construction prioritaire du gazoduc Nabucco.

A la suite des décisions des principaux pays européens et des États-Unis début 2008, Sofia a reconnu l’indépendance du Kosovo (un mois après sa proclamation) sans tenir compte de la réaction annoncée de la Serbie qui a donc immédiatement rappelé son ambassadeur.

Le Parlement bulgare a ratifié le traité de Lisbonne au mois de mars, à la quasi-unanimité. Toutes les forces politiques ont voté pour l’adoption de ce texte, à l’exception du Mouvement extrémiste ATAKA .

1. La corruption et la criminalité organisée restent toujours le symbole du pays

Pour la Commission européenne, les mesures adoptées par le gouvernement de coalition dirigé par le parti socialiste pour lutter contre la corruption, la criminalité organisée et la déficience du système judiciaire - qui sont à l’origine de l’adhésion « sous surveillance spéciale » de la Bulgarie à l’UE - n’ont pas été satisfaisantes. Ce constat a causé la suppression de fonds d’adhésion d’un montant d’environ 800 millions d’€ et de nouvelles critiques de la part de la Commission, présentées dans les différents rapports sur les progrès réalisés par la Bulgarie dans le cadre du Mécanisme de coopération et de vérification (MCV), publiés en février et en juillet 2008.

 

La corruption et l’abus des fonds européens

A la suite de révélations sur des fraudes importantes, la Bulgarie a perdu la possibilité d’utiliser certains fonds d’adhésion destinés à l’effort de modernisation du pays. Ces fonds concernent les programmes PHARE (investissement), ISPA (infrastructure) et SAPARD (agriculture). Des enquêtes pour fraudes ont commencé au début de l’année 2008 et les mesures de rétorsion de la part de la Commission ont été annoncées dans son rapport spécial publié en juillet. Quelques schémas d’abus des fonds européens ont été révélés par une enquête journalistique sur un conflit d’intérêts , au sein du Fonds national d’infrastructures routières, et a entraîné une enquête approfondie du fonctionnement de cette structure étatique. Bien que ce scandale ne concerne pas directement des fonds européens, la révélation d’une autre affaire de corruption , dans lesquelles deux agents chargés des fonds étaient impliqués, a provoqué des sanctions majeures. Fin janvier 2008, la Commission européenne a donc décidé de geler 144 millions d’€ venant du programme ISPA et de priver les structures du Fonds du droit de contracter de nouveaux versements pour la période 2007-2013 (sur les 879 millions d’€ prévus pour la Bulgarie, seuls 18 % (soit 156 millions d’€) ont été absorbés). Dans son rapport de juillet, cette décision de l’UE a été confirmée.

Dans le cadre du programme PHARE, les versements ont été suspendus en février. Les deux organismes chargés de la mise en œuvre du programme - l'Unité centrale de financement et de passation des contrats (UCFC) et l’organisme chargé de la mise en œuvre au sein du ministère du développement régional et des travaux publics (MRDPW), ont été définitivement privés d’accréditation en juillet. En conséquence, la Bulgarie a perdu 250 millions d’€.

Quant au programme SAPARD, le versement de plus de 130 millions d’€ a été stoppé au début de l’année et le droit d’effectuer des paiements à été interdit à l’ordonnateur national. L’interdiction du droit de gérer des fonds européens par des organismes locaux est une mesure prise pour la première fois par la Commission européenne contre l’un des Etats membres de l’UE. Cette décision a été mise en application un an après que les structures bulgares ont été mandatées pour contrôler les fonds européens. Cette suppression des fonds européens a montré une déficience institutionnelle certaine du pays. Conséquence logique de ces révélations, certains pays de l’UE ont demandé (sans l’obtenir) la mise en application de la clause de sauvegarde en matière judiciaire, prévue par l’article 38 du traité d’adhésion.

 La criminalité organisée

L’année 2008 a été marquée par une nouvelle vague d’assassinats spectaculaires parmi lesquels l’auteur de plusieurs ouvrages sur la mafia, Gueorgui Stoev, abattu en avril à une station de bus, et le directeur exécutif d’« Atomenergoremont » (entreprise travaillant dans le secteur de l’énergie), Borislav Gueorguiev. Cette entreprise est la propriété de l’une des personnes les plus riches du pays, Hristo Kovachki.

L’année 2008 a aussi été marquée par une mort mystérieuse. Ahmed Emin, l’un des plus proches conseillers du dirigeant du DPS, Ahmed Dogan, a été retrouvé mort fin octobre au domicile de ce dernier. Il était en charge des finances du DPS. Après une brève enquête, les services concernés ont annoncé qu’il s’agissait d’un suicide .

 2. Les mesures « affichées » par les gouvernants

Les mesures prises par le gouvernement et la majorité parlementaire, tant sur le dossier des fonds européens que sur celui des grandes réformes du système judiciaire, n’ont pas semblé très convaincantes.

 Remaniement ministériel en fin de mandat

L’une des démarches politiques les plus importantes qui a été prise par le Premier ministre socialiste, Sergueï Stanichev, a été le remaniement ministériel du mois d’avril 2008. Concernant la gestion des fonds européens, un nouveau portefeuille ministériel a été créé, celui de vice-Premier ministre chargé de coordonner leur redistribution. Le poste a été attribué à l’ancienne ambassadrice de Bulgarie en Allemagne, Miglena Plougtchieva. La mise en place de cette nouvelle fonction a posé la question de l’influence qu’un tel ministère pouvait avoir sur la gestion des fonds s’il ne possédait aucun pouvoir réel de décision. Mais peut-être s’agissait-il juste de jouer un rôle de coordonateur de la communication entre le gouvernement bulgare et les institutions européennes ? Une semaine avant la création de cette nouvelle fonction ministérielle, un changement a eu lieu à la tête d’un important ministère à la suite de la démission du ministre de l’Intérieur, Roumen Petkov, figure politique importante au sein du parti socialiste. Sa démission a été motivée par des scandales de corruption à répétition dans son ministère et la révélation de ses contacts avec des représentants importants de la criminalité organisée. Il a été remplacé par l’ancien président du groupe socialiste au Parlement, Miko Mikov. A l’occcasion de ce remaniement, plusieurs autres ministres ont été remplacés : au ministère de l’Agriculture (Nihad Kabil a été remplacé par Valéri Tzetanov), à la Défense (Vesselin Bliznakov a été remplacé par Nikolai Tsonev) et à la Santé (Radoslav Gaïdarski a été remplacé par Evgeni Jelev), renforçant le « poids » du BSP. Le gouvernement a également préparé de nombreux « Plans d’actions » visant à montrer sa volonté de lutter contre la corruption.

 

« Plans d’actions » et colère de Bruxelles

 

Sur le plan juridique le Parlement bulgare a effectué un travail important. Parmi les actions entreprises, on peut noter la réforme du Code de Procédure pénale qui doit améliorer le fonctionnement du système judiciaire et des amendements à la Loi sur le ministère Intérieur et les fonctions de ses structures. Concernant la lutte contre la corruption, on peut signaler l’adoption de la loi sur les conflits d’intérêts.

Les efforts affichés par les dirigeants bulgares n’ont pas été évalués d’une manière très positive par Bruxelles. Tant en février qu’en juillet 2008, les rapports de la Commission européenne sur l’avancement de la Bulgarie en matière de réforme judiciaire ont été très critiques. La Commission a même été obligée de durcir le ton dans son deuxième rapport de juillet et de signifier au gouvernement bulgare que « l’adoption de nouvelles lois, l'introduction de nouvelles procédures et la création de nouvelles structures sont des mesures nécessaires mais insuffisantes. Les lois doivent aussi être mises en œuvre » . Les réformes ne doivent pas être seulement « affichées » mais doivent aussi être mises en application.

 

3. Les forces politiques se préparent pour les élections de 2009

 

2008 représentait « la dernière ligne droite » avant les élections européennes et législatives prévus pour les mois de juin et juillet 2009. Tout au long de l’année, les partis politiques se sont donc consacrés à une préparation active de ces deux échéances électorales. Force est de constater que l’élection des représentants bulgares au Parlement européen n’a été finalement traitée que comme un élément secondaire de l’enjeu politique principal, les élections législatives.

Au fil des mois, la scène politique bulgare s’est peu à peu structurée autour de deux pôles : le premier avec les trois partis de la coalition sortante de « centre gauche » (BSP, NDSV et DPS) ; le second avec le GERB, le mouvement de « centre droit » du maire de Sofia, Boïko Borisov.

 Le GERB à la recherche de partenaires politiques

 A la suite des élections européennes et locales de 2007, le GERB a émergé sur la scène politique comme la première force politique du pays, devançant d’une courte tête le parti socialiste (BSP) au pouvoir. Selon tous les sondages, le GERB a conservé cette position en 2008 avec le soutien d’environ 23 à 27 % de l’électorat. Si cette tendance devait se confirmer, cette « fourchette » lui imposerait la recherche de partenaires au sein du futur Parlement pour la formation d’une majorité de gouvernement. En fonction des partis existants sur l’échiquier politique, le « leader informel » du GERB, Boïko Borisov, ne semble pas disposer de beaucoup d’alternatives.

Le BSP et le DPS restent ses principaux adversaires et la légitimation du GERB comme force d’opposition la plus importante du pays réside dans son discours ferme contre le gouvernement de coalition. B. Borisov a même affirmé au cours d’une interview dans un journal télévisé que son parti n’entrerait jamais en coalition avec ces deux partis. Quant au NDSV, troisième partenaire de la coalition tripartite actuelle et parti politique dont B. Borisov fut le représentant comme Secrétaire général du ministère de l’Intérieur (2001-2005), sa position est sensiblement différente. B. Borisov a gardé des « relations courtoises » avec son dirigeant, Siméon de Saxe-Cobourg, mais le faible support électoral du NDSV dans les sondages ne fait pas de ce parti un partenaire très intéressant.

Se positionnant au « centre droit », le GERB a naturellement recherché ses éventuels partenaires au sein de la droite parlementaire traditionnelle : le SDS (Union des Forces Démocratiques) et le DSB (Démocrates pour une Bulgarie Forte) . L’offre est séduisante pour ces deux partis qui, d’après les sondages, ne devraient même pas pouvoir franchir le seuil électoral de 4%. Le SDS a vite répondu à l’appel du GERB et a déclaré qu’une coalition était acceptable. Le parti de l’ancien Premier ministre Ivan Kostov, le DSB, semble avoir plus de réserves au sujet d’une coopération avec le GERB. Il est d’ailleurs à l’origine de plusieurs attaques contre le GERB tout au long de l’année, allant même jusqu’à voter contre l’adhésion du GERB au Parti populaire européenne (PPE) en février 2008. A la fin de l’année, toutefois, le DSB a radicalement changé sa position et, pour maintenir une chance de survie politique, a entrepris un virage politique en se rapprochant du parti du maire de la capitale. Quoi qu’il en soit, si une coalition entre le GERB, le SDS et le DSB devait se faire, elle ne serait formée qu’après les élections ; le GERB ayant en effet déclaré qu’il se présenterait seul aux élections de 2009. Quant au SDS et au DSB, ils ont entamé de difficiles négociations pour présenter des listes communes aux élections législatives de juillet 2009.

 La coalition tripartite actuelle se dit prête pour un éventuel deuxième mandat

Après quatre années de partenariat gouvernemental, le deuxième pôle de l’échiquier politique bulgare est représenté par la coalition actuelle au pouvoir (BSP, NDSV et DPS). Ces trois partis, disposant de profils très différents, vont se présenter séparément devant les électeurs tout en affirmant la possibilité de reformer la même « équipe gouvernementale » après les élections.

Le BSP a donc commencé à « réchauffer » son image socialiste, après la politique plutôt à droite qu’il a menée pendant les trois premières années de la législature. Il a décidé de mettre en œuvre, par exemple, plusieurs mesures à caractère social qui figuraient dans ses engagements antérieurs. Dans les sondages, le DPS est resté toujours aussi stable auprès de son électorat même après le scandale occasionné par l’étrange « suicide » du principal collaborateur d’Ahmed Dogan. Quant au NDSV, sa survie politique semble peu probable d’après les instituts de sondages qui ne lui accordent qu’environ 2 % des intentions de vote aux élections législatives.

 

Webliographie :

- Rapport intérimaire sur les progrès réalisés par la Bulgarie en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption et la criminalité organisée, février 2008.

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/08/73&format=HTML&aged=1&language=FR&guiLanguage=en

- Rapport sur les progrès réalisés par la Bulgarie dans le cadre du mécanisme de coopération et de vérification, juillet 2008.

http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/cvm/docs/bulgaria_report_20080723_fr.pdf

Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la gestion des fonds de l’UE en Bulgarie :

http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/cvm/docs/bulgaria_report_funds_20080723_fr.pdf

-Sur la réforme du Code de procédure pénale :

http://parliament.bg/?page=ns&lng=bg&nsid=10&obj=l&type=show&id=612

- Centre national des statistiques : www.nsi.bg

- Banque nationale de Bulgarie : www.bnb.bg

- Journal « Capital » (hebdomadaire), archives 2008 : http://capital.bg/arc.php

- Journal « Dnevnik » (quotidien), archives 2008 : www.dnevnik.bg

- Journal « Monitor » (quotidien), archives 2008 : www.monitor.bg